di Gianni Lattanzio

L’Unione europea ha imboccato una soglia decisiva nel suo rapporto con il Mercosur, facendo uso di uno degli strumenti più caratteristici del diritto dell’integrazione: l’applicazione provvisoria di un accordo internazionale, nel caso di specie l’accordo commerciale interinale UE‑Mercosur (iTA), in attuazione della decisione del Consiglio del 9 gennaio e della conseguente notifica ai quattro Paesi sudamericani. Questo passaggio, apparentemente tecnico, è in realtà profondamente politico: in un’epoca di transizioni molteplici – ecologica, tecnologica, geopolitica – il commercio diventa uno dei luoghi in cui si decide, per riprendere Karl Polanyi, la direzione del cambiamento e non solo la sua velocità.

La nota verbale con cui l’Unione ha trasmesso al Mercosur lo strumento di applicazione provvisoria dà pieno effetto alla facoltà, riconosciuta dal diritto dell’Unione e dal diritto internazionale, di rendere temporaneamente operanti talune disposizioni di un accordo prima della sua entrata in vigore definitiva. In termini giuridici, essa si colloca nel solco della giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di accordi misti e di esercizio delle competenze esterne dell’Unione, che ha chiarito come la politica commerciale comune, ai sensi dell’articolo 207 TFUE, sia divenuta il paradigma di una competenza “esclusiva” capace di proiettare all’esterno l’ordinamento europeo. Ma la scelta di attivare questo strumento dice molto di più: segnala che l’Europa non intende restare spettatrice nella ridefinizione delle catene del valore globali e delle regole che le governano.
A partire dal 1° maggio, l’accordo si applicherà provvisoriamente tra l’UE e tutti i Paesi del Mercosur che avranno completato le procedure interne di ratifica e notificato la propria decisione entro la fine di marzo. Argentina, Brasile e Uruguay hanno già compiuto questo passo, mentre il Paraguay, pur avendo ratificato l’accordo, deve ancora trasmettere formalmente la sua notifica. Siamo di fronte a un processo che non è solo la lenta sedimentazione di iter parlamentari, ma il punto d’incontro fra diversi costituzionalismi: quello europeo, fondato sull’equilibrio tra istituzioni sovranazionali e Parlamenti nazionali, e quelli sudamericani, chiamati a misurarsi con l’opportunità e i rischi di un’apertura commerciale verso il più grande mercato integrato del pianeta.
Nel dibattito politologico contemporaneo, gli accordi di libero scambio di nuova generazione sono stati spesso descritti come forme di “costituzionalismo economico transnazionale”: testi che non si limitano a ridurre dazi, ma cristallizzano regole su concorrenza, investimenti, appalti pubblici, standard sanitari e fitosanitari, tutela dell’ambiente e diritti sociali. In questo senso, l’iTA UE‑Mercosur assume la fisionomia di una vera e propria meta‑regola che struttura lo spazio economico euro‑latinoamericano, determinando incentivi, vincoli e opportunità per imprese, lavoratori e comunità locali. Sul piano economico‑statistico, l’intesa si inserisce in una relazione già molto intensa: l’Unione europea è tra i principali partner commerciali del Mercosur, con scambi che negli ultimi anni hanno raggiunto complessivamente centinaia di miliardi di euro, soprattutto nei settori agricolo e agroalimentare, automobilistico, chimico‑farmaceutico e dei macchinari industriali. L’accordo promette di ridurre significativamente i dazi su un’ampia gamma di prodotti, di agevolare l’accesso ai mercati pubblici e di dare maggiore certezza giuridica agli investimenti, con effetti potenzialmente rilevanti sull’occupazione e sulla competitività di entrambe le sponde dell’Atlantico.
Ma ogni “costituzione economica” porta con sé una domanda di legittimità. Qui il diritto si incontra con la filosofia politica: in che misura i cittadini si riconoscono in regole adottate al termine di negoziati complessi, spesso percepiti come distanti? È per questo che l’applicazione provvisoria – pienamente conforme ai Trattati – non può essere considerata un mero espediente tecnico, bensì un banco di prova della capacità dell’Unione di conciliare efficacia decisionale e controllo democratico.
In questo quadro si inserisce la richiesta del Parlamento europeo alla Corte di giustizia di pronunciarsi sulla conformità dell’accordo UE‑Mercosur all’ordinamento dell’Unione. Il rinvio pregiudiziale di natura consultiva trasforma la Corte nel guardiano di un equilibrio delicato: da un lato, la necessità di garantire il rispetto delle competenze e dei diritti fondamentali; dall’altro, l’esigenza di non paralizzare la capacità dell’UE di agire in un contesto internazionale segnato da una competizione normativa sempre più serrata. Alexis de Tocqueville ricordava che “il tempo della giustizia non è quello della politica”. Eppure, nel mondo interdipendente di oggi, questi due tempi non possono divergere troppo senza produrre effetti distorsivi. Un parere che arrivasse in ritardo rischierebbe di alimentare incertezza giuridica, scoraggiando gli investimenti e offrendo argomenti a quanti, in Europa e in Sud America, vedono negli accordi commerciali più una minaccia che un’opportunità. È per questo che occorre sollecitare, con rispetto per l’indipendenza della Corte, un pronunciamento rapido: non per comprimere le garanzie, ma per evitare che il tempo sospeso diventi un limbo politico che logora la legittimità dell’intero progetto.
Dal punto di vista del diritto dell’Unione, la Corte è chiamata a muoversi nel solco di una giurisprudenza che ha progressivamente ampliato la portata della politica commerciale comune, ma che non ha mai rinunciato a ribadire il primato dei diritti fondamentali e degli impegni internazionali dell’UE, in particolare in materia ambientale e sociale. La sfida, oggi, è mantenere questo equilibrio in un accordo che incrocia temi sensibili come la deforestazione amazzonica, la tutela dei popoli indigeni, la sicurezza alimentare e la transizione energetica.
“Non è il cambiamento in sé a essere doloroso, ma la resistenza ad esso”, scriveva Erich Fromm. Tuttavia, nel campo del commercio internazionale, il problema non è solo resistere o meno al cambiamento, ma orientarlo. Gli accordi come quello UE‑Mercosur intervengono nel cuore di tre grandi transizioni globali. La prima è la transizione ecologica. Clima, biodiversità, tutela delle foreste non sono più capitoli accessori, bensì componenti strutturali di un accordo commerciale. Clausole su deforestazione, tracciabilità delle filiere, standard ambientali, se accompagnate da meccanismi di attuazione effettivi, fanno di questi testi una sorta di diritto climatico incorporato nelle regole del commercio. La seconda transizione è quella tecnologica e digitale: norme su dati, servizi, proprietà intellettuale regolano l’accesso ai mercati e incidono sulla capacità degli Stati di sviluppare politiche industriali autonome. La terza è geopolitica: in un contesto di frammentazione, la scelta di rafforzare il legame con il Mercosur è anche una strategia di diversificazione e di riduzione delle dipendenze, soprattutto per materie prime e prodotti agricoli strategici.
In tutte queste dimensioni, l’accordo UE‑Mercosur non è neutro: esso contribuisce a scrivere le regole del gioco per decenni. Come ricordava John Ruggie, l’ordine internazionale liberale non è mai stato soltanto un intreccio di interessi, ma un insieme di istituzioni e norme che traducono in pratica una certa idea di ordine economico e politico. L’Europa, se vuole essere protagonista e non semplice regolatore di equilibri altrui, deve saper utilizzare la politica commerciale come strumento di governance delle transizioni, non come semplice capitolo della politica estera o dell’agenda industriale.
Tutto ciò rimanda a una domanda cruciale, al tempo stesso giuridica e politica: può l’Unione perseguire una politica commerciale ambiziosa senza tradire la propria identità di comunità di diritto, fondata su dignità umana, democrazia, stato di diritto e diritti fondamentali, come affermato nella Carta di Nizza? La risposta non può venire solo dalle Corti, né solo dai governi. Spetta ai Parlamenti – europeo e nazionali – esercitare appieno la propria funzione di controllo, garantendo che l’applicazione provvisoria non diventi scorciatoia per eludere il dibattito pubblico, ma fase preparatoria per un’assunzione di responsabilità piena e trasparente. È qui che si intrecciano la lezione di Montesquieu sulla separazione dei poteri e quella di Habermas sull’importanza della sfera pubblica: senza un controllo democratico effettivo, la legittimità del diritto sovranazionale si indebolisce; senza la capacità delle istituzioni di decidere in tempi ragionevoli, la forza normativa dell’Europa sul piano internazionale si dissolve. La richiesta di un parere della Corte di giustizia non deve quindi essere trasformata in un alibi per l’inerzia, ma vissuta come occasione per rafforzare, e non per sospendere, il dibattito democratico.
Da questo punto di vista, il messaggio ai governi e ai Parlamenti è chiaro: non basta invocare la necessità di regole globali più giuste se poi, nel momento in cui si tratta di tradurle in accordi vincolanti, ci si rifugia nell’attesa indefinita. Una democrazia matura sa assumersi il rischio della decisione, dopo aver ascoltato società civile, imprese, sindacati, comunità locali. Il tempo della Corte è importante; ma il tempo della politica – quello in cui si decide se e come orientare le transizioni – non può essere indefinitamente differito.
In definitiva, sostenere che occorre fare presto con il parere della Corte non significa invocare una giustizia frettolosa, ma riaffermare l’esigenza di un allineamento tra tempo del diritto e tempo delle trasformazioni globali. Se l’Unione europea vuole che l’accordo UE‑Mercosur sia uno degli strumenti attraverso cui il cambiamento viene orientato verso un modello più sostenibile, inclusivo e rispettoso dei diritti, allora deve garantire che l’intero processo – dalla valutazione di legittimità alla ratifica politica – si svolga entro un orizzonte temporale compatibile con la rapidità delle transizioni in atto. La responsabilità è condivisa. Alla Corte spetta il compito di offrire un quadro di certezza giuridica chiaro e tempestivo. Alle istituzioni politiche spetta quello, altrettanto impegnativo, di non trasformare il rinvio alla giurisdizione in un esercizio di deresponsabilizzazione. Nel mondo interdipendente di oggi, l’assenza di decisione è essa stessa una decisione: lascia che siano altri a scrivere le regole del gioco.