di Gianni Lattanzio
L’adozione, da parte del Parlamento europeo, del nuovo regolamento che istituisce un sistema comune per il rimpatrio dei cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno nell’Unione è irregolare segna un tornante delicato nel cammino dell’integrazione europea, che andrebbe letto non soltanto attraverso la lente della tecnica legislativa, ma nella prospettiva lunga della storia politico‑giuridica del continente. Dal Trattato di Amsterdam in poi, lo “spazio di libertà, sicurezza e giustizia” ha rappresentato l’alveo nel quale l’Unione ha progressivamente ricondotto la materia migratoria, cercando di comporre – non senza contraddizioni – l’esigenza di un mercato interno senza frontiere con quella di garantire sicurezza e tutela effettiva dei diritti fondamentali.
In questo contesto, la decisione di sostituire la direttiva 2008/115/CE con un regolamento direttamente applicabile, fondato sull’articolo 79, paragrafo 2, lettera c), TFUE, non è un mero esercizio di aggiornamento normativo: è la scelta di trasformare una cornice di standard minimi in un vero e proprio regime comune dei rimpatri, dotato di una forza vincolante e di una capacità conformativa ben più incisive. È un salto di qualità che richiama, per ambizione, il passaggio dalla Convenzione di Dublino al regolamento Dublino, ma collocato in un’epoca segnata da tensioni geopolitiche e sociali incomparabilmente più aspre.
Il nuovo testo si innesta nel disegno complessivo del Patto sulla migrazione e l’asilo, adottato nel 2024, completandone l’architettura: dall’accertamento alla frontiera alle procedure accelerate di asilo, dal principio di responsabilità condivisa tra Stati membri alla fase conclusiva dell’allontanamento di chi non dispone di un titolo di soggiorno. È proprio in questa fase finale che la credibilità del sistema viene proiettata sul terreno della realtà empirica. Da anni, lo scarto – spesso abissale – tra il numero delle decisioni di rimpatrio adottate e i rientri effettivamente eseguiti erode la fiducia dei cittadini, sedimentando una percezione di impotenza normativa che alimenta, a un tempo, derive securitarie e narrative emergenziali. Di fronte a questo deficit di effettività, il legislatore europeo decide di abbandonare la comfort zone della “soft law” e delle raccomandazioni, sperimentata senza successo con gli interventi della Commissione del 2017 e del 2023, e opta per un impianto regolamentare che punta su procedure armonizzate, strumenti comuni – si pensi all’ordine europeo di rimpatrio destinato a circolare nel SIS – e un rafforzamento marcato degli obblighi gravanti sul cittadino di Paese terzo.
Il cuore politico del regolamento risiede, in ultima analisi, nella dialettica tra efficienza e garanzie. Da un lato, si moltiplicano gli strumenti per rendere effettivo l’allontanamento: si afferma con nettezza la responsabilità dello Stato membro nel cui territorio lo straniero in soggiorno irregolare è individuato; si amplia la nozione e la rilevanza del rischio di fuga; si estende la durata massima del trattenimento fino a ventiquattro mesi, con la possibilità di proroghe ulteriori qualora sopravvengano circostanze significative; si ricorre a misure investigative più incisive e a conseguenze effettive e dissuasive in caso di mancata cooperazione. Dall’altro lato, come un controcanto necessario, il testo ribadisce il carattere invalicabile del principio di non respingimento, sancito dall’articolo 19 della Carta dei diritti fondamentali e consolidato nella giurisprudenza tanto della Corte di giustizia quanto della Corte europea dei diritti dell’uomo, insieme al divieto di espulsioni collettive e al costante richiamo alla Convenzione di Ginevra del 1951. Ne scaturisce una tensione strutturale che ricorda da vicino il dibattito, agli inizi degli anni Duemila, sul mandato d’arresto europeo: anche allora si trattava di conciliare la semplificazione delle procedure con la salvaguardia delle garanzie essenziali, confidando nella maturità degli ordinamenti nazionali e nel ruolo di contrappeso esercitato dai giudici.
In gioco, tuttavia, non vi è soltanto il fragile equilibrio interno tra libertà e sicurezza. La politica dei rimpatri è ormai, a pieno titolo, una dimensione costitutiva della politica estera dell’Unione. Il regolamento, nel codificare e sistematizzare una prassi già diffusa, dà forma giuridica alla scelta di negoziare con i Paesi di origine e di transito accordi e intese che disciplinino la riammissione dei cittadini irregolari, corredati da meccanismi di monitoraggio indipendente, clausole di salvaguardia in caso di mutamento sostanziale delle condizioni nel Paese terzo e una ripartizione puntuale di obblighi e responsabilità. La migrazione diventa così la lente privilegiata attraverso cui leggere rapporti sempre più asimmetrici tra l’UE e il suo vicinato allargato, dal Mediterraneo all’Africa sub‑sahariana, fino alle rotte orientali. Si assiste al passaggio da un approccio prevalentemente normativo, fondato sulla pretesa di “esportare” standard giuridici, a una diplomazia negoziale che combina strumenti di pressione – regimi dei visti, aiuti allo sviluppo, accesso al mercato – e promesse di partenariato strategico. La questione dei rimpatri, per lungo tempo percepita come affare amministrativo, si trasforma in moneta di scambio in dossier ben più ampi, dall’energia alla sicurezza, in un contesto internazionale segnato da guerre, crisi climatiche e competizione tra potenze regionali e globali.
Per cogliere appieno la portata del nuovo regime non si può prescindere dai numeri. Negli ultimi anni, il tasso di esecuzione delle decisioni di rimpatrio è rimasto costantemente inferiore alle ambizioni politiche dichiarate: a fronte di centinaia di migliaia di decisioni adottate annualmente, i rientri effettivi verso Paesi terzi rappresentano soltanto una frazione, sia pure in lieve crescita, del totale. Questo scarto strutturale alimenta la narrazione delle “norme senza effetti”, minando la legittimità dell’ordine giuridico europeo proprio nei Paesi maggiormente esposti ai flussi irregolari. Il nuovo regolamento prova a colmare questo divario, ma la sua efficacia dipenderà meno dalla finezza del dispositivo normativo – pur indubbia – che dalla capacità politica di tradurlo in accordi operativi credibili e in prassi amministrative coerenti e non contraddittorie. La dimensione giuridica, per dirla in altri termini, è chiamata a misurarsi con la durezza del potere negoziale, con le resistenze dei governi terzi, con i limiti organizzativi e materiali delle amministrazioni nazionali.
Vi è, inoltre, una dimensione simbolica che interroga in profondità l’identità dell’Unione. Nel testo del regolamento, la reiterata evocazione della Carta dei diritti fondamentali e dei principi generali del diritto dell’Unione non svolge una funzione meramente ornamentale. Quei richiami agiscono come bussola e, insieme, come argine rispetto alla tentazione sempre in agguato di considerare la persona in soggiorno irregolare esclusivamente come “fattore di rischio”. Il destino dei rimpatri è così intimamente connesso alla credibilità dell’UE quale “potenza normativa” che rivendica, sulla scena globale, di parlare il linguaggio dei diritti umani in un mondo in cui altri attori – dalla Russia alla Cina, fino a diverse potenze regionali – non esitano a strumentalizzare i flussi migratori come leve di pressione geopolitica. Se la gestione delle frontiere esterne e dei rimpatri dovesse tradursi in prassi incompatibili con il nucleo duro dei diritti, il danno non sarebbe soltanto giuridico, ma strategico: l’Unione rischierebbe di smarrire proprio quell’argomento valoriale che ne alimenta la distintività internazionale.
A uno sguardo più ravvicinato, il regolamento rivela anche un’altra linea evolutiva: la progressiva “giurisdizionalizzazione” delle politiche migratorie. La figura del giudice – inteso nel senso autonomo elaborato dalla Corte di giustizia – diventa il garante ultimo dell’equilibrio tra efficienza e diritti. Il diritto a un ricorso effettivo, scolpito all’articolo 47 della Carta, impone al legislatore di disegnare percorsi di impugnazione capaci di coniugare concentrazione e rapidità con la possibilità di sospendere l’esecuzione del rimpatrio ogniqualvolta emergano rischi concreti di violazione del principio di non respingimento. Ne risulta confermata una tendenza di fondo dell’integrazione europea: le scelte più sensibili in materia di libertà e sicurezza sono destinate a essere rilette, integrate, talora corrette, all’interno di un dialogo serrato tra Corti nazionali e Corte di Lussemburgo, ben prima che nelle sedi politiche.
Sul piano interno, il regolamento mette a nudo una tensione ben nota tra Stati collocati sulla frontiera esterna – chiamati a gestire gli arrivi, le procedure di frontiera, i trattenimenti e i rimpatri – e Stati dell’interno, più esposti ai movimenti secondari e alle loro ricadute politiche, ma meno gravati dal peso operativo immediato. L’ordine europeo di rimpatrio e il meccanismo di riconoscimento e possibile esecuzione delle decisioni altrui nel territorio di un diverso Stato membro si propongono, in questa prospettiva, come tentativo di “europeizzare” anche l’ultimo anello della catena migratoria, evitando che lo spazio Schengen si trasformi in un moltiplicatore di impunità amministrativa. Allo stesso tempo, la possibilità per lo Stato ricevente di non riconoscere la decisione altrui in determinate circostanze – per ragioni di ordine pubblico, per lacune informative, per esigenze di tutela di categorie particolarmente vulnerabili – rivela quanto la fiducia reciproca resti, tuttora, più un cantiere aperto che un patrimonio definitivamente consolidato.
In definitiva, questo nuovo sistema comune dei rimpatri racconta molto del futuro delle politiche dell’Unione. L’Europa, nata come progetto di pacificazione economica e politica del continente, si trova oggi ad operare in un triangolo complesso: la gestione della mobilità umana, la competizione tra modelli di governance globale, la necessità di ricostruire un patto di fiducia con i propri cittadini. Il regolamento sui rimpatri è uno dei tasselli decisivi di questo triangolo: potrà rafforzare l’immagine di un’Unione capace di decidere e di far rispettare le proprie decisioni, oppure alimentare l’idea di un cantiere normativo permanente, sofisticato nei testi ma impotente nei fatti. Molto dipenderà dalla coerenza tra le parole e le prassi, tra i principi proclamati nei considerando e le condizioni concrete in cui verranno eseguite le procedure di allontanamento, i trattenimenti, i rimpatri verso Paesi terzi spesso segnati da instabilità politica, crisi democratiche e deficit strutturali di tutela dei diritti.
Per chi, come l’Italia, vive sulla linea di frattura tra il Nord e il Sud del mondo, questo regolamento non è un mero esercizio di armonizzazione tecnica: è una delle chiavi attraverso cui si deciderà se l’Unione sarà capace, nel lungo periodo, di coniugare sicurezza e umanità, responsabilità e solidarietà, rigore delle regole e coscienza storica del proprio passato di continente di emigranti. È in questa tensione irrisolta – ma potenzialmente feconda – che si gioca una parte rilevante del futuro politico dell’Europa.