di Gianni Lattanzio
In politica i bilanci rivelano molto. Dicono più delle dichiarazioni solenni e più dei comunicati finali, perché le priorità che una comunità afferma a parole si misurano su quanto è disposta a spendere davvero. Lo sapevano bene i padri costituenti americani. Nel Federalist n. 30, uscito il 28 dicembre 1787, Alexander Hamilton definiva il denaro “il principio vitale del corpo politico”, ciò che ne sostiene la vita e il movimento. Divenuto segretario al Tesoro, con il Rapporto sul credito pubblico del gennaio 1790 e con il Funding Act del 4 agosto dello stesso anno ottenne che il governo federale si facesse carico dei debiti contratti dai singoli Stati durante la guerra d’indipendenza, e con quella scelta diede solidità alla federazione appena nata. L’Europa ci arriva per vie più lente e tortuose. Al Consiglio europeo del 15 e 16 ottobre, chiamato a discutere il Quadro finanziario pluriennale 2028-2034, la domanda di Hamilton si ripresenta in forma nuova: quanto vale l’Europa per gli europei, e quanto sono disposti a investirvi i loro governi?
Il vertice ha un’agenda pesante: competitività, Ucraina, Medio Oriente, difesa, migrazioni, allargamento. Il bilancio comune resta però la questione che tiene insieme tutte le altre, perché ogni ambizione dichiarata ha bisogno di risorse. Secondo quanto trapela dalla preparazione dell’incontro, non ci si attende una decisione. I leader dovrebbero discutere gli elementi di un compromesso equilibrato e impegnarsi a proseguire il negoziato per arrivare a un’intesa entro la fine dell’anno. È il linguaggio consueto della diplomazia europea, che rinvia senza rinunciare e sospende senza chiudere. Dietro questa formula, però, la direzione del negoziato comincia a vedersi.
Secondo fonti diplomatiche, la Presidenza irlandese avrebbe sottoposto agli Stati membri una nuova ipotesi negoziale. Va presa con la cautela necessaria: è una base di lavoro, non vincola alcun governo e resta soggetta alla regola per cui nulla è concordato finché tutto non è concordato. L’indirizzo, però, sarebbe chiaro. Il tetto complessivo scenderebbe a circa 1.620 miliardi di euro, con un taglio di circa 159 miliardi rispetto alla proposta della Commissione del 16 luglio 2025 e di circa 122 miliardi rispetto all’ipotesi presentata a giugno dalla Presidenza cipriota. Agricoltura e coesione resterebbero fuori dai tagli. La riduzione colpirebbe invece la competitività per circa 75 miliardi, l’azione esterna per circa 38 e i costi amministrativi dell’Unione per circa 10. Anche sulle entrate, a quanto si apprende, non emergerebbero decisioni: le nuove risorse proprie resterebbero un capitolo aperto, rinviato a un momento più favorevole che a Bruxelles sembra non arrivare mai.
Chi conosce la storia dell’integrazione europea riconosce questo schema. Le due grandi politiche protette, quella agricola e quella di coesione, sono il patto originario e il patto di solidarietà su cui l’Europa comunitaria si è costruita. La Politica agricola comune, prevista dai Trattati di Roma del 25 marzo 1957, divenne operativa nel 1962. Una lettura storiografica diffusa la interpreta come lo scambio tra l’apertura dei mercati all’industria tedesca e il sostegno alle campagne francesi. Per decenni ha assorbito la parte maggiore del bilancio comunitario: ancora a metà degli anni Ottanta ne valeva circa i due terzi. La coesione entrò nei Trattati con l’Atto unico europeo, firmato nel febbraio 1986 ed entrato in vigore il 1° luglio 1987, e trovò le sue risorse con il primo “pacchetto” finanziario di Jacques Delors, approvato dal Consiglio europeo straordinario di Bruxelles dell’11-13 febbraio 1988, voluto dal cancelliere Helmut Kohl dopo il fallimento dei vertici precedenti. Quel pacchetto raddoppiò gli impegni dei fondi strutturali tra il 1987 e il 1993 e fissò il tetto delle risorse proprie all’1,2% del prodotto nazionale lordo della Comunità. Fu la contropartita offerta agli Stati e alle regioni meno sviluppati, a cominciare dalla Spagna e dal Portogallo, entrati nella Comunità il 1° gennaio 1986, per accompagnare il completamento del mercato unico: l’apertura dei mercati doveva andare insieme alla riduzione dei divari. Toccare queste politiche significa toccare il contratto sociale dell’Unione, e nessun governo vuole tornare a casa con meno risorse per agricoltori e territori. La prudenza di Dublino, quindi, ha una sua razionalità storica.
Altrettanto antica è però la logica che il Parlamento europeo denuncia oggi apertamente, quella dei “saldi netti”. Ha una data di nascita simbolica: il Consiglio europeo di Dublino del 29 e 30 novembre 1979. Nella conferenza stampa conclusiva Margaret Thatcher dichiarò di non chiedere “un penny” del denaro comunitario, ma di rivolere indietro “una grandissima quantità del nostro denaro”. La memoria collettiva ha poi semplificato quella frase in “I want my money back”. Cinque anni dopo, al vertice di Fontainebleau del 25 e 26 giugno 1984, Londra ottenne il suo rimborso e i Dieci accettarono il principio che uno Stato con un onere “eccessivo” rispetto alla propria prosperità potesse beneficiare di una correzione. Va detto che, in cambio, la stessa Thatcher accettò di aumentare le risorse proprie della Comunità. Da allora ogni negoziato sul bilancio rischia di diventare un esercizio di contabilità nazionale. Ogni capitale calcola quanto versa e quanto riceve, e intanto perde di vista che cosa l’Unione produce di comune. In questo modo la politica si riduce a ragioneria. Eppure già nell’aprile 1977 il rapporto MacDougall, redatto da un gruppo di esperti su incarico della Commissione, osservava che la spesa comunitaria valeva appena lo 0,7% del prodotto. Indicava che, anche in una fase “pre-federale”, avrebbe dovuto salire al 2-2,5%, e che una vera federazione avrebbe richiesto un bilancio centrale del 5-7%. Quasi mezzo secolo dopo, il bilancio europeo resta fermo intorno all’uno per cento.
La reazione di Strasburgo è stata immediata e dura. I correlatori sul bilancio pluriennale, Siegfried Mureșan (PPE, Romania) e Carla Tavares (S&D, Portogallo), insieme alle correlatrici sulle risorse proprie Danuše Nerudová (PPE, Repubblica ceca) e Sandra Gómez López (S&D, Spagna), hanno respinto “fermamente” l’impostazione emersa in Consiglio. Per Mureșan, l’ipotesi irlandese “non può essere il punto di partenza per un accordo”, e il Parlamento non darà il proprio consenso a “tagli che indeboliscono l’Europa”. Tavares ha indicato i punti più critici: un taglio del 12,8% alla competitività e del 17,4% all’azione esterna lascerebbe gli europei “esposti” proprio mentre cresce l’instabilità globale. Ha poi posto la domanda che conta: come si conciliano queste scelte con l’ambizione dell’autonomia strategica? I correlatori hanno anche presentato i loro calcoli. Con le ultime previsioni, il bilancio si fermerebbe all’1,02% del reddito nazionale lordo, al netto dei rimborsi di NextGenerationEU, contro l’1,14% previsto quando fu concordato il quadro in corso. L’aumento nominale rispetto al 2021-2027 sarebbe di 356 miliardi. Di questi, però, 150 servirebbero a rimborsare il debito contratto per la ripresa post-pandemica, mentre per conservare il potere d’acquisto ne occorrerebbero 390. In termini reali, quindi, il bilancio europeo si ridurrebbe di circa 161 miliardi, il 10% in meno.
Gómez López ha usato la formula più netta: “senza progressi sulle risorse proprie non c’è QFP”. La frase richiama un principio che ha accompagnato la nascita delle democrazie moderne, quel “no taxation without representation” con cui i coloni americani, negli anni Sessanta del Settecento, a partire dallo Stamp Act del 1765, contestavano le tasse imposte da un Parlamento in cui non sedevano. Letto in controluce, quel principio si applica oggi all’Unione, ma in senso inverso: non sono i rappresentati a rifiutare il tributo, è l’assemblea eletta a chiedere che il bilancio comune poggi su entrate proprie. Un’istituzione che rappresenta direttamente i cittadini non vuole che l’Unione dipenda soltanto dai trasferimenti decisi dai governi. Il Parlamento, che deve approvare il bilancio pluriennale, ha in mano uno strumento giuridico concreto. Ma la questione è anche di principio. Un bilancio finanziato quasi interamente dai contributi nazionali resta, in fondo, un bilancio intergovernativo con l’aspetto di un bilancio comune.
In questo negoziato la contraddizione più evidente riguarda il tempo. Negli stessi giorni in cui si ipotizza di ridurre i fondi per la competitività, i leader riuniti a Bruxelles dovrebbero chiedere di accelerare sul mercato unico, sull’energia e sugli investimenti. Dovrebbero rafforzare la prontezza della difesa europea davanti alle minacce ibride e alle violazioni dello spazio aereo, e sostenere l’Ucraina in vista di un altro inverno di guerra. Nella conferenza “La politica come professione”, tenuta a Monaco il 28 gennaio 1919, Max Weber distingueva l’etica della convinzione dall’etica della responsabilità: quest’ultima impone di rispondere delle conseguenze prevedibili delle proprie azioni. Weber non le considerava opposti assoluti, ma complementi che solo insieme formano l’uomo autentico, quello che può avere la “vocazione alla politica”. Proteggere il passato, cioè le politiche già consolidate, a spese del futuro, cioè ricerca, innovazione, sicurezza e presenza nel mondo, può sembrare un gesto di prudenza. Rischia però di essere il contrario: un modo di rinviare il conto alle generazioni che dovranno affrontare un mondo più duro con strumenti più deboli.
Per l’Italia la questione è particolarmente concreta. Il Paese è tra i principali beneficiari della coesione, difende con convinzione la politica agricola ed è esposto in prima linea sul Mediterraneo. I tagli all’azione esterna non sono una voce tecnica. Riducono la capacità dell’Europa di agire sulle cause profonde delle migrazioni, di sostenere i partner del vicinato meridionale e dell’Africa e di essere presente laddove si decidono la stabilità e la sicurezza del continente. Chi si occupa di migrazioni sa che la frontiera più efficace non coincide con la linea di confine: si costruisce lontano, attraverso lo sviluppo, la cooperazione e la diplomazia. Un’Europa che spende meno nel mondo dovrà poi spendere di più per difendersi dalle conseguenze di ciò che non ha fatto.
Jean Monnet, nelle Memorie pubblicate da Fayard nel 1976, lasciò una frase diventata quasi un motto: “J’ai toujours pensé que l’Europe se ferait dans les crises, et qu’elle serait la somme des solutions qu’on apporterait à ces crises”, cioè “Ho sempre pensato che l’Europa si sarebbe fatta nelle crisi e che sarebbe stata la somma delle soluzioni che si sarebbero date a quelle crisi”. La si cita spesso come se fosse consolatoria, come se ogni difficoltà portasse da sola con sé un passo avanti. Si dimentica però che, secondo l’Institut Jean Monnet, il pensiero prosegue con un avvertimento: “Encore fallait-il proposer ces solutions et les faire appliquer”, bisognava pur sempre proporre quelle soluzioni e farle applicare. Le crisi offrono un’occasione, ma non garantiscono un esito. Il 1° marzo 1954, mentre la ratifica della Comunità europea di difesa, il cui trattato era stato firmato a Parigi il 27 maggio 1952, si impantanava, Luigi Einaudi annotava, in una nota poi raccolta nello “Scrittoio del Presidente” con il titolo “Sul tempo della ratifica della C.E.D.”: “Nella vita delle nazioni di solito l’errore di non saper cogliere l’attimo fuggente è irreparabile. La necessità di unificare l’Europa è evidente. Gli stati esistenti sono polvere senza sostanza. Nessuno di essi è in grado di sopportare il costo di una difesa autonoma. Solo l’unione può farli durare”. Il 30 agosto di quell’anno l’Assemblea nazionale francese affossò il progetto con una mozione procedurale, approvata con 319 voti contro 264. Quella Comunità non nacque, e l’Europa impiegò settant’anni per tornare a parlare seriamente di difesa comune.
Dal vertice di ottobre non uscirà un accordo, e nessuno se lo aspetta. Ne uscirà però un segnale: si capirà se la cifra proposta da Dublino viene considerata un tetto o un punto di partenza, e se i governi sono pronti ad aprire davvero il capitolo delle nuove risorse proprie oppure preferiscono rinviarlo ancora. Carla Tavares ha descritto la scelta con una formula efficace: non si tratta di decidere tra un’Europa a buon mercato e un’Europa costosa, ma tra un’Europa sottofinanziata, in balia della prossima crisi, e un’Europa dotata delle risorse per affrontarla. Hamilton avrebbe aggiunto che senza il suo “principio vitale” nessun corpo politico può muoversi. Dalla scelta che i governi faranno sulla spesa dipende quale Unione avremo nel prossimo decennio.
