Quando la riduzione delle ripartizioni comprime la rappresentanza della diaspora italiana
di Gianni Lattanzio
Una riforma che parla al Paese – ma non a tutto il Paese
Il voto favorevole del Senato al disegno di legge in materia di elezioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica – 113 sì, 71 no, 2 astenuti nella seduta pomeridiana del 15 settembre 2026 – consegna al dibattito pubblico una riforma elettorale che la maggioranza di governo presenta come promessa di stabilità istituzionale e che le opposizioni hanno immediatamente qualificato come «legge truffa», esibendo in Aula i cartelli gialli e rossi che hanno chiuso la giornata di Palazzo Madama. Dentro un impianto proporzionale corretto da un premio di governabilità fisso in seggi – pari a 70 seggi alla Camera e 35 al Senato, attribuibile solo se la stessa lista singola o coalizione supera la soglia del 42% dei voti validi in entrambe le Camere – e con la reintroduzione, in seconda lettura, di un massimo di tre preferenze in favore dei candidati che non siano capolista sul territorio nazionale, vi è tuttavia un capitolo che rischia di essere marginalizzato nel racconto politico e che invece merita un’attenzione centrale, non foss’altro che per l’ampiezza dei diritti che coinvolge: la ridefinizione della Circoscrizione Estero, ridotta a due ripartizioni per la Camera – Europa ed «Americhe-Africa-Asia-Oceania-Antartide» – e a un’unica Circoscrizione «mondo» per il Senato .
Non si tratta di una modifica di dettaglio tecnico. Si tratta di una scelta politica di rango costituzionalmente sensibile, che ridefinisce il perimetro entro cui oltre sei milioni di cittadini italiani residenti fuori dai confini nazionali esercitano il proprio diritto di voto attivo e passivo. E si tratta, come si tenterà di argomentare, di una scelta che va nella direzione opposta a quella indicata dalle istituzioni di rappresentanza della diaspora, dalla dottrina costituzionalistica più avvertita e dalle stesse dinamiche demografiche e sociali della nuova emigrazione italiana.
Il quadro normativo di riferimento e la sua traiettoria
L’assetto vigente della rappresentanza degli italiani all’Estero è il frutto di una lunga costruzione istituzionale. Le leggi costituzionali 17 gennaio 2000, n. 1, e 23 gennaio 2001, n. 1, hanno modificato gli articoli 48, 56 e 57 della Costituzione, prevedendo l’elezione da parte dei cittadini italiani residenti all’Estero di 12 deputati e 6 senatori. La legge ordinaria 27 dicembre 2001, n. 459 – la cosiddetta legge Tremaglia, dal nome del suo storico proponente – ha dato attuazione a tale principio, individuando quattro ripartizioni territoriali all’interno della Circoscrizione Estero: Europa, comprensiva dei territori asiatici della Federazione russa e della Turchia; America meridionale; America settentrionale e centrale; Africa, Asia, Oceania e Antartide .
La successiva legge costituzionale 19 ottobre 2020, n. 1, di riduzione del numero dei parlamentari, ha ridimensionato la quota di eletti all’Estero portandola a 8 deputati e 4 senatori, senza tuttavia intaccare né il principio della rappresentanza territoriale plurima né l’architettura della Circoscrizione. La struttura in quattro ripartizioni è rimasta il paradigma normativo di riferimento, valorizzando l’eterogeneità storica, culturale e geografica della diaspora italiana.
In questo quadro si inserisce la riforma in commento – nota nella pubblicistica giornalistica come «Stabilicum» – il cui iter è stato avviato presso la Commissione Affari costituzionali della Camera il 31 marzo 2026, ha visto l’adozione di un testo base radicalmente rinnovato il 4 giugno, ha attraversato tre cicli di audizioni con dodici costituzionalisti ed esperti della materia, si è tradotto in prima lettura in un impianto proporzionale con premio del 42% e liste bloccate, ed è stato profondamente modificato in seconda lettura dal Senato, che ha reintrodotto le preferenze (fino a tre, in favore dei candidati che non siano capolista), ha soppresso il tetto del 60% per il genere sovra-rappresentato tra i capilista e ha esteso la disciplina del voto fuori sede ai caregiver familiari. Nel suo passaggio in seconda lettura, invece, la parte relativa alla Circoscrizione Estero non è stata modificata: la riduzione da quattro a due ripartizioni per la Camera e la costituzione di un unico collegio senatoriale per l’Estero – introdotte alla Camera in prima lettura – sono state confermate senza correttivi.
La demografia della diaspora: numeri, geografie, trasformazioni
Ogni analisi seria delle scelte che riguardano il voto degli italiani all’estero deve partire dai numeri. Al 31 dicembre 2024 gli iscritti all’Anagrafe degli Italiani Residenti all’Estero (AIRE) erano 6.412.752, in aumento rispetto ai 5.936.056 del 31 dicembre 2023 – una crescita del 8% in un solo anno che riflette una dinamica di espatrio che l’Istat ha stimato pari a 156 mila persone nel solo 2024, con un incremento del 36,5% rispetto all’anno precedente e con una netta prevalenza della componente giovane e qualificata . Non si tratta più – se mai lo sia stato – di un fenomeno meramente residuale rispetto all’identità nazionale. La popolazione italiana all’estero, per ordine di grandezza, corrisponde ad una delle prime cinque regioni italiane; per tasso di crescita, la sopravanza abbondantemente.
La distribuzione geografica di questa popolazione è cruciale ai fini della presente analisi. Sulla base dei dati fissati con decreto del Ministero dell’Interno del 21 gennaio 2026, aggiornati alla data del 31 dicembre 2025, l’Europa continentale accoglie 3.523.854 iscritti, l’America Meridionale 2.189.525, l’America Settentrionale e Centrale 578.615 e l’area Africa-Asia-Oceania-Antartide 338.290 . La distribuzione, in altri termini, non è uniforme: due grandi bacini – europeo e sudamericano – concentrano la stragrande maggioranza dell’elettorato AIRE, mentre le comunità nordamericane, africane, asiatiche e oceaniche sono numericamente più contenute ma qualitativamente distintive, per storia migratoria, per profilo professionale, per relazioni bilaterali con lo Stato italiano.
La modifica introdotta dallo Stabilicum: architettura del nuovo assetto
La riforma interviene sull’architettura della Circoscrizione Estero attraverso una novella diretta dell’articolo 6 della legge n. 459/2001. La disposizione novellata mantiene invariata la ripartizione Europa – comprensiva dei territori asiatici della Federazione russa e della Turchia – e accorpa le tre ripartizioni extra-europee (America meridionale; America settentrionale e centrale; Africa, Asia, Oceania e Antartide) in un’unica macro-ripartizione denominata «Americhe, Africa, Asia, Oceania e Antartide». Per la sola elezione della Camera dei deputati, i cittadini italiani all’Estero votano dunque all’interno di due ripartizioni. Per l’elezione del Senato della Repubblica, i quattro senatori assegnati alla Circoscrizione Estero sono eletti all’interno della Circoscrizione considerata come collegio unico .
Il meccanismo di assegnazione dei seggi resta proporzionale, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti, ma il perimetro entro cui la proporzionalità opera è radicalmente mutato. La riforma interviene inoltre sull’articolo 8 della legge n. 459/2001, disciplinando la presentazione delle candidature: per l’elezione della Camera le liste continuano a essere presentate in ciascuna ripartizione, con un numero di candidati almeno pari al numero dei seggi da assegnare nella ripartizione e non superiore al doppio di esso; per l’elezione del Senato le liste sono presentate a livello dell’intera Circoscrizione Estero, con un numero di candidati non inferiore a quattro e non superiore a otto. Resta ferma la disposizione – oggetto peraltro di consolidato radicamento nella prassi – secondo la quale gli elettori residenti in Italia possono candidarsi in una sola ripartizione della Circoscrizione Estero e gli elettori residenti all’Estero possono essere candidati solo nella ripartizione di residenza.
L’articolato incide inoltre sulla disciplina del voto e delle preferenze contenuta nell’articolo 11 della legge n. 459/2001: la scheda per l’elezione della Camera riproduce i contrassegni delle liste presentate nella ripartizione, quella per l’elezione del Senato riproduce i contrassegni delle liste presentate nell’intera Circoscrizione Estero. Sul fronte dell’espressione del voto, ciascun elettore residente all’estero può esprimere un voto di preferenza nelle ripartizioni cui è assegnato un solo deputato e due voti di preferenza – per candidati di sesso diverso – nelle ripartizioni cui sono assegnati due o più deputati, così come per l’elezione del Senato. È importante sottolineare, per completezza tecnica, che il regime delle preferenze nella Circoscrizione Estero resta distinto e autonomo rispetto a quello previsto per il territorio nazionale: la legge Tremaglia non ha mai contemplato la figura del capolista bloccato, e lo Stabilicum si limita a coordinare il numero di preferenze esprimibili con la nuova geometria delle ripartizioni, senza importare all’Estero la logica delle liste bloccate. Il diritto formale di preferenza per gli elettori AIRE, quindi, è confermato .
Sul piano organizzativo, la riforma comporta anche una ridefinizione delle competenze degli uffici decentrati istituiti presso le Corti di appello di Milano, Bologna, Firenze e Napoli per lo scrutinio dei voti espressi per corrispondenza: in particolare, l’ufficio decentrato di Napoli – oggi competente per gli Stati e i territori afferenti alle ripartizioni «America settentrionale e centrale» e «Africa, Asia, Oceania e Antartide» – assume la competenza esclusiva sull’intera nuova macro-ripartizione extra-europea . È inoltre prevista una delega al Governo per la modifica del regolamento di attuazione della legge n. 459/2001, finalizzata a garantire la libertà, la sicurezza e la segretezza del voto degli italiani all’estero : una previsione dai contorni ancora indeterminati, il cui contenuto operativo dipenderà interamente dalle scelte dell’Esecutivo in sede di esercizio della delega.
L’impatto sulla rappresentanza territoriale delle comunità
L’esistenza di una ripartizione elettorale corrisponde, nella logica costituzionale, alla presenza di una comunità politicamente riconoscibile che ha diritto di essere rappresentata. L’attuale disciplina prevede infatti l’elezione garantita di almeno un deputato e un senatore in ciascuna ripartizione, mentre i seggi ulteriori sono distribuiti proporzionalmente. Con lo Stabilicum quella garanzia si dissolve.
Alla Camera, la nuova macro-ripartizione «Americhe-Africa-Asia-Oceania-Antartide» – composta dagli Stati e dai territori delle attuali tre ripartizioni extra-europee – dovrà distribuire sei deputati fra un bacino elettorale in cui l’America meridionale, con circa 2,19 milioni di iscritti, pesa per il 71% del totale, contro il 19% dell’America settentrionale e centrale e il 10% dell’area Africa-Asia-Oceania. L’applicazione del metodo proporzionale in un unico collegio produrrà, con elevata probabilità, la totale monopolizzazione dei seggi da parte dei candidati con radicamento sudamericano, ove essi presentino apparati organizzativi adeguati. Al Senato l’effetto è ancora più radicale: quattro senatori eletti in un unico collegio mondiale, in cui l’Europa – forte di oltre 3,5 milioni di iscritti, pari al 55% del totale – tenderà meccanicamente a determinare l’esito, lasciando all’America meridionale un secondo seggio e riducendo Nord America, Africa, Asia e Oceania a rappresentanze puramente potenziali.
La dissoluzione del legame territoriale tra eletto ed elettore
Chi ha frequentato le sedi consolari, i patronati, le associazioni della diaspora sa quanto la relazione tra parlamentare eletto all’estero e comunità di riferimento sia fatta di prossimità, di conoscenza reciproca, di continuità di ascolto. Il senatore eletto per la ripartizione Africa-Asia-Oceania-Antartide è, molto concretamente, l’interlocutore delle associazioni che si battono per la riforma della cittadinanza dei discendenti in Australia, per l’insegnamento della lingua italiana nelle scuole di Nairobi, per il riconoscimento previdenziale degli emigrati in Sudafrica. Il deputato eletto in Nord America è l’interlocutore delle Camere di commercio italo-americane, dei Comites di Toronto, Chicago e New York, dei centri di ricerca universitari che studiano la diaspora italiana nel continente.
Sostituire questo presidio con un candidato eletto in un collegio mondiale significa premiare, in modo pressoché automatico, chi dispone di macchine organizzative più grandi – quindi, tipicamente, chi opera nei bacini europei o sudamericani – e allontanare l’eletto dall’elettore fino a rendere il legame territoriale un dato simbolico più che sostanziale . E qui si annida il paradosso più profondo della riforma: il diritto formale di preferenza per l’elettore all’estero sopravvive – la legge conferma la possibilità di esprimere due preferenze per l’elezione del Senato e nelle ripartizioni pluriseggio – ma la sua effettività è compromessa dall’ampiezza abnorme del nuovo perimetro geografico. In un collegio «mondo» da quattro senatori, il candidato radicato nelle comunità del Nord America, dell’Africa o dell’Oceania può materialmente raccogliere preferenze, ma non potrà mai realisticamente raggiungere la cifra individuale necessaria all’elezione, competendo contro liste sostenute dalla massa demografica europea o sudamericana. La preferenza si trasforma così in un voto simbolico. Il risultato non è tanto – o non è solo – la perdita di seggi per specifiche comunità: è il progressivo svuotamento del significato stesso dell’essere «rappresentati» in Parlamento.
Il coordinamento con il premio di governabilità e il massimale di seggi
Il combinato disposto della nuova architettura estera con l’impianto complessivo della riforma merita una notazione ulteriore. Il premio di governabilità di 70 seggi alla Camera e 35 al Senato è attribuito solo se la stessa lista o coalizione supera il 42% dei voti validi in entrambi i rami del Parlamento: un doppio ancoraggio bicamerale che rappresenta la principale novità sistemica del testo. È inoltre previsto un massimale di 220 seggi alla Camera e 113 al Senato per la lista o coalizione destinataria del premio; da tale massimale, tuttavia, sono espressamente esclusi i seggi conseguiti nella Circoscrizione Estero . Gli 8 deputati e i 4 senatori eletti all’estero, in altri termini, operano al di fuori della logica maggioritaria pura: non concorrono a formare il tetto premiale né sono influenzati dal suo funzionamento. Sul piano simbolico e sistemico, tale esclusione riconosce alla rappresentanza dei residenti fuori dai confini uno statuto autonomo. Ma – ed è qui il punto – tale riconoscimento simbolico non trova corrispondenza in un’equivalente attenzione alla qualità della rappresentanza territoriale: il legislatore riconosce che il voto all’estero non deve essere piegato alle esigenze della governabilità nazionale, ma al contempo lo comprime in una geografia elettorale che ne annacqua l’effettività.
Le voci ignorate: la posizione del Consiglio Generale degli Italiani all’Estero
Sulla direttrice di riforma qui in discussione si è espresso con nettezza il Consiglio Generale degli Italiani all’Estero, organo consultivo di rilievo istituzionale previsto dalla legge 6 novembre 1989, n. 368. Con un documento formalmente trasmesso al Parlamento nel luglio 2026, il CGIE ha espresso «contrarietà a modifiche o cancellazioni delle ripartizioni della Circoscrizione estero», ritenendo che «interventi tesi ad alterare o sopprimere gli attuali equilibri territoriali determinerebbero una grave compromissione della rappresentanza delle collettività». Il Consiglio ha altresì raccomandato di preservare il sistema delle preferenze, di rendere più coerente la disciplina delle candidature e ha lamentato il mancato rispetto dell’obbligo, sancito dalla legge istitutiva, di richiedere il parere del Consiglio stesso su ogni provvedimento di interesse degli italiani nel mondo.
La circostanza non è meramente procedurale. Il fatto che il Governo abbia proceduto senza attivare la consultazione dell’organo di rappresentanza delle comunità italiane nel mondo su un provvedimento che ne ridisegna in profondità la rappresentanza parlamentare costituisce – al netto delle valutazioni sul merito – un’anomalia che meriterebbe attenzione anche in sede di eventuale sindacato di legittimità.
Una direzione opposta a quella necessaria
La riforma va, in ultima analisi, in direzione contraria a ciò di cui, oggi, le comunità italiane all’estero avrebbero bisogno. La crescita costante dell’AIRE – 156 mila espatri stimati nel solo 2024, +36,5% rispetto all’anno precedente – e la trasformazione qualitativa dell’emigrazione, sempre più giovane, qualificata e mobile, avrebbero richiesto un ripensamento capace di aumentare la granularità della rappresentanza, non di comprimerla. Si sarebbe potuto immaginare una revisione delle ripartizioni più aderente alle nuove geografie della mobilità italiana, con l’individuazione di sotto-ambiti coerenti: scorporare il Nord America dall’America Latina, dare riconoscimento all’area del Golfo e all’Asia orientale, oggi destinazioni di flussi crescenti di giovani professionisti, ricercatori, imprenditori. Si sarebbe potuto rafforzare il legame fra eletto e territorio elevando in via compensativa il numero massimo di preferenze esprimibili nella Circoscrizione Estero – in particolare nel collegio unico del Senato – così da consentire all’elettore di sostenere contemporaneamente un candidato di riferimento territoriale e un candidato di livello nazionale, mitigando in via correttiva la perdita di prossimità determinata dall’accorpamento. Si sarebbe potuto, finalmente, investire in un sistema di voto elettronico controllato, capace di ridurre i costi logistici che ogni tornata elettorale scarica sulla rete consolare e sul contribuente, e al contempo di rafforzare la sicurezza e la tracciabilità delle operazioni di voto .
Nulla di tutto questo è nello Stabilicum. La riforma, sul fronte estero, si limita a un’operazione di semplificazione contabile che verrà pagata dalle comunità più piccole e più lontane – quelle che meno pesano nei calcoli di partito e che più avrebbero bisogno di uno sguardo politico dedicato. È un paradosso doloroso, perché arriva mentre il Governo, con lo stesso disegno di legge, introduce misure di apertura per gli elettori fuori sede sul territorio nazionale, estese anche ai caregiverfamiliari : un principio giusto – votare dove si vive davvero – che tuttavia si ferma bruscamente alla dogana.
Prospettive di correzione parlamentare
Il testo torna alla Camera per la terza lettura, con calendarizzazione al 28 settembre e presumibile ricorso alla questione di fiducia. Il margine per una correzione della parte relativa al voto estero è politicamente stretto ma tecnicamente possibile, e potrebbe articolarsi su alcune direttrici concrete:
•mantenere per la Camera un’articolazione a tre ripartizioni – Europa; Americhe (mantenendo l’unificazione Nord-Sud solo se si rinuncia a comprimere ulteriormente); Africa-Asia-Oceania-Antartide – così da tutelare la specifica rappresentanza dell’area extra-americana;
•prevedere per il Senato almeno due collegi (Europa ed extra-Europa), abbandonando l’unicum «mondo» e restituendo alle comunità extra-europee un senatore di riferimento;
•elevare, in via compensativa, il numero massimo di preferenze esprimibili nella Circoscrizione Estero – in particolare nel collegio unico del Senato – così da consentire all’elettore di sostenere contemporaneamente un candidato di riferimento territoriale e un candidato di livello nazionale, mitigando in via correttiva la perdita di prossimità determinata dall’accorpamento;
•avviare in via sperimentale, con adeguate garanzie di sicurezza e segretezza, un percorso di introduzione del voto elettronico controllato per le sole elezioni della Circoscrizione Estero, coerentemente con la delega al Governo per la modifica del regolamento di attuazione della legge n. 459/2001 già prevista dal testo in commento.
Nessuna di queste correzioni contraddice l’impianto complessivo dello Stabilicum sulla parte territorio nazionale. Tutte muovono dalla premessa – costituzionalmente doverosa – che il voto degli italiani all’estero sia un pezzo integrale della sovranità popolare, non un capitolo derogabile in nome di logiche di semplificazione amministrativa.
Conclusione: la diaspora non è un residuo del Novecento
La rappresentanza degli italiani all’estero non è un residuo storico da comprimere in nome di una malintesa razionalizzazione. È l’ossatura civile di un’Italia più grande di sé stessa, che vive, lavora e vota anche molto oltre i confini nazionali, e che nel confronto quotidiano con altre culture e altri sistemi istituzionali contribuisce a definire l’identità politica europea del nostro Paese. Il Parlamento è chiamato a trattare questa dimensione con la stessa cura con cui, giustamente, si occupa di collegi e regioni interne.
Da questo punto di vista, lo Stabilicum – nella parte che riguarda il voto estero – è un’occasione mancata. E lo è nel momento in cui, per crescita demografica della comunità, per rilievo strategico della mobilità internazionale, per centralità del rapporto tra Italia e italiani nel mondo, ne avevamo tutti maggiormente bisogno. La responsabilità di raddrizzare, almeno in parte, la rotta ora si sposta alla Camera. È lì che si vedrà se il legislatore ha davvero ascoltato le voci delle sei milioni di italiane e di italiani che continuano a chiedere, semplicemente, di essere rappresentati.
