di Gianni Gigli
L’11 settembre 2001 ha segnato un punto di svolta decisivo nella lotta al terrorismo, inducendo l’Italia, l’Unione Europea e gli Stati Uniti a costruire un sistema normativo, investigativo e operativo mai visto prima per fronteggiare la minaccia terroristica globale.
La risposta immediata dell’Italia: i tre decreti legge del 2001
Il governo italiano reagì con straordinaria rapidità agli attentati di New York e Washington, emanando tre decreti legge nei primi venti giorni successivi all’11 settembre.
Il primo provvedimento, il decreto-legge 28 settembre 2001, numero 353, convertito nella legge 27 novembre 2001, numero 415, conteneva disposizioni sanzionatorie per le violazioni delle misure adottate nei confronti della fazione afghana dei Talebani, allineando l’Italia alle risoluzioni delle Nazioni Unite.
Il secondo provvedimento, il decreto-legge 12 ottobre 2001, numero 369, convertito nella legge 14 dicembre 2001, numero 431, introdusse misure urgenti per reprimere e contrastare il finanziamento del terrorismo internazionale. Questo decreto istituì un Comitato di sicurezza finanziaria presso il Ministero dell’economia e delle finanze, in ottemperanza agli obblighi internazionali assunti dall’Italia nella strategia di contrasto alle attività connesse al terrorismo internazionale, e previde il congelamento dei beni di soggetti e organizzazioni legate al terrorismo.
Il terzo e più importante provvedimento, il decreto-legge 18 ottobre 2001, numero 374, convertito nella legge 15 dicembre 2001, numero 438, introdusse disposizioni urgenti per contrastare il terrorismo internazionale, riformando profondamente il codice penale e il codice di procedura penale. Questo decreto introdusse nel nostro ordinamento la fattispecie di associazione con finalità di terrorismo internazionale, articolo 270-bis del codice penale, e previde la competenza distrettuale per i reati con finalità di terrorismo, rafforzando le possibilità investigative attraverso nuovi strumenti probatori e intercettazioni preventive.
L’impatto sull’ordinamento italiano e sulla cooperazione internazionale
I provvedimenti italiani del 2001 hanno rimodulato le norme già esistenti per fronteggiare il terrorismo interno, introducendo una distinzione netta tra terrorismo nazionale e terrorismo internazionale. La competenza distrettuale per i reati con finalità di terrorismo ha consentito di centralizzare le indagini più complesse presso procure specializzate, mentre l’ampliamento degli strumenti investigativi ha permesso di anticipare la soglia della punibilità alle attività preparatorie, colpendo le reti terroristiche prima che portassero a compimento la propria azione.
La cooperazione tra Italia e partner europei si è intensificata attraverso lo scambio di informazioni, operazioni congiunte e l’utilizzo sistematico del mandato d’arresto europeo. Questo ha consentito di smantellare numerose cellule terroristiche operative sul territorio italiano e di prevenire attacchi pianificati contro obiettivi nazionali ed europei.
Anche le successive evoluzioni normative italiane ed europee hanno confermato un approccio basato su quattro pilastri: prevenire il reclutamento terroristico, proteggere i cittadini e le infrastrutture, perseguire i terroristi e gestire le conseguenze degli attacchi. Ma sempre operando nel rispetto del principio di legalità e dei diritti tutelati dalla Costituzione e dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.
I precedenti: la risposta dello Stato Italiano al terrorismo degli “anni di piombo”
Durante il periodo degli “anni di piombo” (anni ’70 e ’80), l’ordinamento italiano aveva già affrontato la minaccia eversiva ed il fenomeno del terrorismo interno (che ha segnato la storia italiana a partire dalla strage di Piazza Fontana del 1969 fino alla strage di Bologna del 1980, raggiungendo il suo apice con il sequestro e l’assassinio di Aldo Moro) potenziando gli strumenti di prevenzione e repressione, ma mantenendosi fermamente all’interno del solco costituzionale e dello Stato di diritto.
L’Italia non ha mai fatto ricorso alla sospensione dei diritti o alla dichiarazione dello stato di guerra (art. 78 Cost.), preferendo adottare decreti d’emergenza e leggi ordinarie (come la Legge Reale del 1975 e il Decreto Cossiga del 1979/1980) di cui, i successivi controlli della Corte Costituzionale, hanno sancito la legittimità, precisando che esse erano giustificate dalla difesa dell’ordine democratico a patto di rimanere misure eccezionali, proporzionate e delimitate nel tempo.
In quel frangente lo Stato Italiano, pur aumentando l’efficacia preventiva e repressiva delle forze dell’ordine e della magistratura, ha salvaguardato il controllo giurisdizionale, la riserva di legge e la tutela essenziale dei diritti di libertà.
Le differenze con il modello USA
A seguito degli attentati dell’11 settembre 2001, gli Stati Uniti hanno affrontato la minaccia del terrorismo internazionale adottando, invece, un paradigma di tipo bellico (war on terror).
Attraverso provvedimenti normativi e decreti presidenziali (come il Patriot Act e i Presidential orders), gli USA hanno compiuto una scelta di fondo sbilanciata a favore della sicurezza a tutti i costi, riducendo o abdicando a garanzie essenziali. Ciò ha comportato significative contrazioni della libertà personale, della riservatezza delle comunicazioni e delle garanzie del giusto processo (due process of law).
I sospettati di terrorismo sono stati inquadrati secondo le logiche del “diritto penale del nemico” (Feindstrafrecht di Günther Jakobs) e considerati come “nemici combattenti” (enemy combatants), giustificando (per quei cittadini considerati come “nemici” da neutralizzare ed escludere dalla società) trattamenti differenziati quali la detenzione preventiva prolungata o a tempo indeterminato e una drastica riduzione del controllo giurisdizionale.
L’Italia, nella lotta al terrorismo, non è mai ricorsa a un modello di tipo bellico né alla dichiarazione dello stato di guerra (ex art. 78 Cost.) o alla sospensione dei diritti fondamentali. Sia di fronte al terrorismo interno degli anni di piombo sia dinanzi al terrorismo internazionale, il legislatore ha scelto di mantenere il contrasto sempre «entro il diritto penale»
Il sistema italiano ha cercato un costante equilibrio tra sicurezza e garanzie dei cittadini, operando nel rispetto del principio di legalità e dei diritti di libertà tutelati dalla Costituzione e dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo sottoponendo ogni misura preventiva e repressiva al costante controllo di legalità e al principio di temporaneità dell’emergenza.
A distanza di venticinque anni dall’11 settembre, l’apparato antiterrorismo italiano ed europeo appare profondamente trasformato rispetto al periodo precedente. L’Italia ha sviluppato, infatti, una legislazione articolata che combina prevenzione, repressione e contrasto al finanziamento, mentre l’Unione Europea ha creato strumenti di cooperazione giudiziaria e di polizia senza precedenti nella storia dell’integrazione europea.
L’approccio USA, invece – ancora oggi – è improntato alla teoria del “Diritto Penale del Nemico” che non tratta il reo come persona, ma come una “fonte di pericolo” da neutralizzare e degradare a “non persona”.
Questo approccio è sempre più evidente anche nell’azione di alcune agenzie federali quali l’ICE, che ha progressivamente abbandonato la priorità verso il perseguimento di chi si è reso responsabile di gravi crimini, focalizzandosi – in ottemperanza cieca al principio di “anticipazione della tutela” – sulla “pericolosità soggettiva” di chiunque sia irregolare. Succede così che nel dicembre 2025, 40.000 delle 68.440 persone arrestate dall’ICE non avevano precedenti penali o avevano unicamente accuse in corso di accertamento. L’apice di questa logica preventiva si è toccato con l’ Operation Metro Surge (gennaio 2026), culminata tragicamente nelle uccisioni dei civili Renée Good e Alex Pretti, evidenziando come l’utilizzo indiscriminato e non temperato del paradigma “anticipazione della tutela” rischi di trasformarsi in violenza letale indiscriminata.
Conclusioni
Il modello operativo dell’ICE rappresenta la manifestazione empirica del “Feindstrafrecht” all’interno di una democrazia liberale come quella statunitense. Quando l’ordinamento smette di punire il fatto e inizia a neutralizzare la persona in quanto “nemica”, lo Stato di diritto abdica alla sua funzione primaria di limite al potere.
La lezione dell’esperienza italiana, invece, scolpita nella sentenza n. 15 del 1982 della Corte Costituzionale, è in questo senso definitiva: le misure eccezionali dettate dall’emergenza sono legittime solo se rigorosamente temporanee. Se tali pratiche vengono “ingiustificatamente protratte nel tempo”, perdono ogni legittimità costituzionale.
L’ICE, con la sua struttura stabilizzata di “eccezione permanente” e il suo operare come “diritto penale del nemico”, dimostra come la sicurezza non possa essere un valore assoluto e privo di garanzie. Senza un ritorno alla normalità normativa e un rigoroso controllo giurisdizionale, la democrazia rischia di essere svuotata dall’interno, trasformando i propri organi di sicurezza in strumenti di una lotta politica e ideologica incompatibile con lo Stato di Diritto.
