di Gianni Lattanzio
C’è una parola che negli ultimi decenni è uscita dai lessici specialistici del diritto ambientale per insinuarsi nel cuore stesso della politica contemporanea, fino a toccare la tavola dei consumatori, la vita degli agricoltori, le strategie delle imprese e perfino il modo in cui immaginiamo il futuro del pianeta. Questa parola è “precauzione”. A prima vista può sembrare un termine sobrio, quasi dimesso, figlio di una cultura della prudenza che rifugge gli entusiasmi e frena gli slanci. Eppure, osservata da vicino, la precauzione è molto più di un atteggiamento prudenziale: è una delle categorie decisive attraverso cui il nostro tempo sta cercando di ridefinire il rapporto tra libertà economica, sapere scientifico, responsabilità pubblica e tutela dei beni comuni. Non è un caso che essa sia divenuta uno dei punti più delicati nel dibattito sull’accordo tra Unione europea e Mercosur, uno dei più vasti e controversi accordi commerciali della storia recente, che la Commissione presenta come capace di ampliare gli scambi preservando al contempo gli standard europei in materia di salute, sicurezza alimentare e ambiente.
Per comprendere davvero la posta in gioco occorre liberarsi da una rappresentazione troppo angusta del commercio internazionale. Per lungo tempo lo si è raccontato come uno spazio quasi meccanico, regolato da una razionalità apparentemente neutra: ridurre dazi, abbattere ostacoli, favorire la circolazione delle merci, aumentare l’efficienza complessiva del sistema. In questa narrazione il mercato appariva come una infrastruttura della modernità, e il diritto come il suo custode tecnico. Ma negli ultimi decenni quella visione si è incrinata. Le crisi ambientali, gli scandali sanitari, la perdita di biodiversità, la pressione crescente sulle risorse naturali e la consapevolezza della fragilità degli ecosistemi hanno reso evidente che il commercio non è mai neutro. Ogni filiera mette in relazione territori lontani, modelli produttivi differenti, regimi normativi diseguali e, soprattutto, diversi modi di distribuire costi e benefici dello sviluppo. In questo scenario il principio di precauzione è emerso come una risposta alla crisi della vecchia fiducia lineare nel progresso tecnico: non si può più attendere la prova definitiva del danno quando il danno, una volta manifestato, rischia di essere irreversibile.
Qui si coglie uno dei passaggi più affascinanti della sua evoluzione storica e teorica. La modernità giuridica era cresciuta nell’idea che il rischio dovesse essere prima conosciuto, poi misurato e soltanto dopo regolato. Il paradigma era quello della prevenzione: il danno è probabile, lo si dimostra, lo si governa. La precauzione, invece, nasce quando questo schema non basta più. Essa entra in scena nel momento in cui la scienza, pur restando indispensabile, non è ancora in grado di offrire certezze conclusive, mentre l’inerzia della decisione pubblica può trasformarsi in corresponsabilità rispetto a un danno futuro. In tal senso la precauzione non è il rovescio antiscientifico della razionalità, ma la sua metamorfosi in un tempo di incertezza. È la presa d’atto che, nelle società ad alta complessità tecnologica, non tutto ciò che conta può essere dimostrato nel momento in cui si deve decidere. E dunque la politica, il diritto, le istituzioni non possono nascondersi dietro il paravento della prova mancante.
L’Unione europea ha fatto di questa intuizione un tratto distintivo del proprio ordinamento. Nel diritto dell’Unione il principio di precauzione si è progressivamente consolidato come criterio di azione pubblica, dapprima nel settore ambientale e poi, sempre più chiaramente, nella sicurezza alimentare, nella tutela dei consumatori, nella disciplina fitosanitaria e nella gestione dei rischi sanitari. In questa traiettoria l’Europa ha costruito un’immagine di sé che va oltre l’essere un semplice spazio di scambio: si è presentata come comunità politica che accetta la logica del mercato soltanto entro il perimetro di garanzie elevate per la persona, per la salute collettiva e per l’ambiente. Vi è, in fondo, un tratto quasi costituzionale in questa scelta: il mercato non è concepito come un assoluto, ma come un mezzo che deve restare subordinato alla tutela di beni indisponibili. La precauzione diviene allora il segno di una civiltà giuridica che non vuole essere costretta a scegliere tra apertura e protezione, ma ambisce a ordinare la prima alla seconda.
E tuttavia proprio qui si addensano le ambiguità più interessanti. Perché il principio di precauzione, mentre si afferma come presidio di responsabilità, viene anche sottoposto a critiche di segno opposto. Da un lato vi è chi lo considera una clausola troppo elastica, capace di frenare innovazioni utili e di offrire una giustificazione permanente a politiche restrittive. Dall’altro vi è chi osserva come, una volta entrato stabilmente nei testi normativi e nei documenti programmatici, esso corra il rischio di essere addomesticato: evocato solenemente, ma applicato in modo intermittente, selettivo, spesso subordinato a convenienze economiche o diplomatiche. In questo paradosso si riflette il destino di molte categorie forti del pensiero contemporaneo: quando nascono appaiono dirompenti, quasi eversive rispetto all’ordine esistente; quando si istituzionalizzano, acquistano forza giuridica ma rischiano di perdere intensità critica. La precauzione è oggi sospesa fra questi due poli, fra il pericolo del massimalismo e quello della neutralizzazione burocratica.
Il caso del Mercosur rende questa tensione straordinariamente concreta. L’accordo tra l’UE e i quattro Paesi del blocco sudamericano viene presentato come un’intesa strategica, capace di rafforzare il legame economico e politico tra Europa e America latina, di creare nuove opportunità commerciali e di consolidare la presenza europea in un’area decisiva nel nuovo equilibrio globale. Non si tratta solo di esportazioni e importazioni: in gioco vi sono la capacità dell’Europa di competere in un mondo frammentato, la necessità di non lasciare il campo ad altre potenze regolatorie e il tentativo di costruire una sfera di cooperazione più ampia in una stagione segnata dal ritorno del protezionismo e dalla crisi del multilateralismo. Ma più l’accordo si presenta come geopoliticamente rilevante, più cresce il timore che i principi evocati per legittimarlo finiscano per essere piegati alla ragion di convenienza.
Il punto sensibile, naturalmente, è quello agricolo e ambientale. Le critiche che hanno accompagnato il dossier Mercosur non provengono soltanto da settori protezionisti o da riflessi corporativi. Esse toccano una questione reale: come conciliare l’apertura verso grandi esportatori agroalimentari con la difesa di standard elevati in materia di qualità, sicurezza, uso di pesticidi, benessere animale e tutela degli ecosistemi? La Commissione europea risponde affermando che l’accordo non abbassa gli standard dell’Unione e che i prodotti importati dovranno continuare a rispettare integralmente le norme europee; nei materiali ufficiali viene inoltre ribadito che il principio di precauzione è incluso nell’intesa e consente alle parti di agire per proteggere salute e ambiente anche in condizioni di incertezza scientifica. Questa affermazione è di grande rilievo, perché segnala che l’UE non intende rinunciare, almeno sul piano formale, alla propria identità regolatoria.
Ma qui il problema diventa più sottile. Inserire il principio di precauzione in un accordo commerciale non significa automaticamente garantirne la piena efficacia. La storia del diritto internazionale insegna che tra l’enunciazione di un principio e la sua concreta operatività si apre spesso uno spazio di contesa interpretativa, nel quale agiscono gli interessi economici, i meccanismi di soluzione delle controversie, le pressioni diplomatiche e la diversa intensità politica con cui le parti decidono di difendere le proprie clausole valoriali. Per questo il caso Mercosur è tanto rilevante: esso non riguarda soltanto ciò che l’accordo dichiara, ma ciò che consentirà davvero di fare quando si presenteranno conflitti tra esigenze di liberalizzazione e tutela di beni pubblici. Se, di fronte a rischi seri di deforestazione, di alterazione delle filiere o di impiego di sostanze non compatibili con gli standard europei, l’Unione saprà intervenire con coerenza, allora il principio di precauzione acquisterà credibilità anche come norma del commercio globale. Se invece esso resterà confinato in formule rassicuranti, mentre la logica prevalente sarà quella dell’espansione degli scambi a ogni costo, la fiducia dei cittadini europei nelle grandi intese commerciali subirà un ulteriore logoramento.
È qui che il discorso si fa inevitabilmente culturale, prima ancora che giuridico. La vicenda del Mercosur mostra che l’economia internazionale non è più interpretabile attraverso la sola categoria dell’efficienza. Ogni accordo porta con sé una visione implicita dell’uomo, della natura, del limite. Se si ritiene che l’ambiente sia un semplice fattore esterno da compensare successivamente, allora la precauzione apparirà come un impaccio, una resistenza alla piena valorizzazione del mercato. Se invece si riconosce che il danno ecologico, una volta superata una certa soglia, produce effetti irreversibili non solo sulla biodiversità ma sulla stessa giustizia tra generazioni, allora la precauzione smette di essere un freno e diventa una forma superiore di razionalità politica. In questo senso essa pone una domanda etica radicale: fino a che punto è legittimo trasformare l’incertezza in profitto, trasferendo sui più deboli, sui territori periferici o sul futuro i costi nascosti della crescita presente?
Non sorprende, dunque, che attorno a questo principio si giochi anche una partita geopolitica. L’Europa, utilizzando il proprio mercato come leva per diffondere regole, esercita una forma di potere normativo che la distingue da altre grandi potenze più inclini a concepire il commercio come proiezione diretta della forza economica o strategica. Tuttavia, perché questo potere sia percepito come legittimo e non come puro unilateralismo, è necessario che esso si traduca in una proposta credibile di universalizzazione. In altre parole, il principio di precauzione non può restare una peculiarità autoreferenziale dell’ordinamento europeo. Se vuole davvero incidere sull’ordine internazionale, deve avviarsi verso una codificazione condivisa, capace di precisarne i contenuti minimi, di delimitare i margini di discrezionalità e di distinguere con maggiore chiarezza tra tutela autentica e protezionismo mascherato.
Questa esigenza di codificazione condivisa è forse il punto più importante e, allo stesso tempo, il più trascurato nel dibattito pubblico. In assenza di criteri comuni, il principio di precauzione resta esposto a una duplice fragilità. Da un lato può essere contestato come arbitrario da chi privilegia un’idea strettamente mercatista degli scambi; dall’altro può essere usato in modo opportunistico da Stati o blocchi che lo invocano solo quando coincide con interessi interni di breve periodo. Una disciplina internazionale più chiara dovrebbe almeno stabilire quali condizioni scientifiche minime rendono plausibile l’intervento precauzionale, come si misura la proporzionalità delle restrizioni, quali obblighi di revisione periodica devono accompagnarle e quali meccanismi di controllo evitano derive discriminatorie. Non sarebbe la vittoria di una visione ideologica sull’altra, ma il tentativo di dare una grammatica condivisa all’incertezza, sottraendola tanto alla deregulation quanto al sospetto permanente.
Il Mercosur, sotto questo profilo, può diventare un precedente decisivo. Non perché da solo risolva il problema, ma perché costringe l’Europa a misurarsi con sé stessa. Se davvero l’Unione vuole presentarsi come attore globale capace di tenere insieme commercio, sostenibilità e tutela dei consumatori, dovrà dimostrare che tali parole non sono meri ornamenti di legittimazione, ma criteri ordinatori della sua azione esterna. La credibilità dell’Europa non dipenderà tanto dalla solennità delle sue dichiarazioni, quanto dalla costanza con cui saprà difendere, anche nei momenti di pressione geopolitica, il nesso tra apertura dei mercati e protezione dei beni pubblici. È sempre qui, in fondo, che si misura la qualità di una civiltà giuridica: non nelle formule che proclama quando tutto è facile, ma nei limiti che si impone quando la convenienza suggerirebbe di fare il contrario.
Per questo il principio di precauzione, così spesso liquidato come tecnicismo da addetti ai lavori, parla in realtà del modo in cui una società sceglie di stare nel mondo. Parla della soglia oltre la quale il profitto non può più essere l’unico criterio di decisione. Parla della capacità di una comunità politica di assumersi responsabilità non solo verso i cittadini presenti, ma verso coloro che verranno. Parla, infine, del fatto che il commercio internazionale non è soltanto una rete di scambi, ma un campo nel quale si decide quale idea di progresso vogliamo ancora difendere. Se l’Europa saprà mantenere fede a questo compito, il principio di precauzione potrà smettere di apparire come un privilegio regolatorio del vecchio continente e diventare una delle colonne di un diritto commerciale internazionale più maturo, più trasparente e più giusto. Se invece prevarrà la tentazione di trattarlo come una clausola elastica, da evocare o sacrificare secondo opportunità, allora non avremo solo impoverito un principio giuridico: avremo reso più fragile l’idea stessa che la globalizzazione possa ancora essere governata in nome della dignità della persona, della tutela della natura e della responsabilità verso il futuro.